中外合资企业合同提前终止后市场监管的困境与路径重构——基于法律适用与风险防控的双重视角<

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在中外合资企业（以下简称合资企业）作为中国改革开放试验田的历史进程中，其合同终止问题始终折射着市场规则与监管逻辑的博弈。据商务部《2022年中外合资企业发展报告》显示，近年来合资企业合同终止率年均上升约3.2%，其中因战略调整经营不善导致的提前终止占比达68.7%。当合资双方一别两宽，市场监管部门（以下简称市场监管局）作为市场秩序的守夜人，其角色定位与履职逻辑正面临前所未有的挑战——是坚守程序正义的形式审查者，还是化身风险防控的实质治理者？这一问题不仅关乎个案中的企业退出效率，更触及外资监管体系的深层变革。

一、法律框架下的监管职责：从程序备案到风险兜底的模糊地带

合资企业合同提前终止的法律逻辑，始于《中外合资经营企业法》及其实施条例构建的审批-设立-运营-终止全链条规范。根据《中外合资经营企业法实施条例》第40条，合资企业终止后清算组应向企业主管部门提出清算备案，再由市场监管局办理注销登记；《公司法》第188条进一步明确，清算结束后需办理工商注销，方可完成法人资格消灭。从法条文本看，市场监管局的核心职责被锚定在程序合规性审查——核对清算报告、债权人公告、税务清缴等文件是否齐全，却对终止原因真实性清算过程公正性等实质问题缺乏明确授权。

这种重程序轻实质的立法定位，在实践中逐渐演变为监管的灰色地带。某高校法学院《市场监管部门在合资企业终止中履职调研报告（2021-2023）》指出，78.6%的受访者认为市场监管局缺乏对清算过程的有效监督，65.2%指出对终止原因的真实性审查流于形式。例如，某外资企业通过虚假清算转移资产，债权人发现时企业已注销，市场监管局仅以材料齐全为由办理登记，最终导致债权人维权无门。难道市场监管局的职责仅仅停留在盖章放行的表面程序吗？当《中外合资经营企业法》与《公司法》关于清算程序的规定存在交叉甚至冲突时，市场监管部门究竟应当以特别法优先为圭臬，还是以法律体系统一为原则？这不仅是一个技术性问题，更折射出转型期监管逻辑的深层矛盾。

二、数据揭示的监管困境：形式合规与实质风险的背离

若将监管实践置于数据镜像下，其形式主义倾向与实质风险的背离将更为清晰。商务部《2022年中外合资企业发展报告》披露，仅42.3%的终止企业完成了完整的清算程序，其中30.1%存在未公告债权人、未清偿债务即注销的情况——这意味着近三成的合资企业退出过程存在程序瑕疵，却仍能通过市场监管局的审查。更值得警惕的是，在涉及国有资产的合资企业终止中，这一比例高达45.7%，国有资产流失风险如影随形。

为何形式合规与实质风险会形成如此巨大的反差？OECD《跨国企业退出监管最佳实践研究（2023）》提供了一组对比数据：中国市场监管部门在合资企业终止中的主动干预指数为3.2（满分10分），低于发达国家平均水平的6.8，但程序合规指数为7.5，高于发达国家6.1。这种低干预、高合规的监管特征，本质上是重审批轻后续传统思维的延续——当监管资源过度集中于企业准入时的资质审查，对退出阶段的风险防控自然力有不逮。正如一位基层市场监管人员所言：我们每天要处理上百份注销申请，若对每家企业都实质性审查，别说监管，连材料都看不完。这种疲于应付的监管状态，是否暴露了现行制度设计的结构性缺陷？

三、观点碰撞：监管刚性与市场活力的平衡难题

围绕合资企业终止后的监管定位，学界与实务界长期存在严格监管派与市场自治派的激烈碰撞。严格监管派认为，市场监管局应强化对清算过程的实质审查，比如要求提供第三方审计报告、债权人会议纪要，甚至引入国有资产评估机制，防止假终止、真转移的套利行为。某央企法务总监曾直言：没有实质审查的注销，就是为国有资产流失开绿灯。这种观点强调监管的刚性，主张通过强化行政权力对冲市场风险。

市场自治派则针锋相对，认为过度干预会增加企业退出成本，违背放管服改革精神。北京大学法学院某教授指出：合资企业的终止本质上是契约行为，只要双方意思表示真实且程序合法，监管部门不应过度介入。该派别援引OECD数据，认为发达国家普遍通过司法救济+行业自律替代行政干预，中国也应逐步减少市场监管局在退出环节的自由裁量权。这种观点强调监管的柔性，主张尊重市场主体的契约自由。

个人立场的转变往往源于实践观察。初期，笔者倾向于严格监管派的观点，认为面对国有资产流失的严峻现实，必须强化监管牙齿。在研究某案例时，一家中小型合资企业因疫情影响陷入经营困境，双方协商终止后，市场监管局因未提供完整的债权人清偿证明拒绝注销，导致企业长期处于僵尸状态，既无法重启经营，也无法彻底退出市场。这一案例让笔者意识到：监管的刚性若失去弹性，反而会成为市场活力的绊脚石。正如一场婚姻的解体不仅涉及财产分割，更关乎子女抚养与债权债务清理一样，合资企业的终止同样需要人性化的监管思维，而非机械地套用法条。

四、路径重构：从形式审查到实质治理的三维转型

破解合资企业终止后的监管困境，需要跳出非此即彼的二元思维，通过法律适用、监管方式、责任机制的三维重构，实现程序正义与实质正义的平衡。

法律适用维度，应推动《中外合资经营企业法》与《公司法》的衔接与整合。当前，两部法律关于清算主体的规定存在冲突——前者要求企业主管部门参与清算，后者未作此要求，导致市场监管局在审查时无所适从。建议通过立法解释明确特别法优先原则的适用边界，同时规定涉及国有资产的合资企业，主管部门应参与清算；普通合资企业则由股东自行清算，为市场监管局提供清晰指引。

监管方式维度，需从被动受理转向主动预警。可借鉴医疗领域的预防为主理念，通过大数据监测合资企业的经营异常数据（如长期亏损、关键人员离职、关联交易激增），提前识别终止风险。例如，上海市市场监管局已试点企业健康度评估系统，对连续两年亏损且负债率超过80%的合资企业，自动触发清算预警，监管部门可提前介入指导，避免突然死亡式的退出。监管效能的提升，或许可以借鉴医疗领域的预防为主理念，从事后处置转向事前预警，通过大数据监测合资企业的经营异常，提前识别终止风险。

责任机制维度，应建立终身追责与容错纠错并行的制度。对市场监管局工作人员在注销审查中存在玩忽职守、滥用职权导致国有资产流失或债权人利益受损的，实行终身追责；但对符合市场规律、程序合法的终止行为，即使后续出现风险，也应予以免责，消除监管人员的多做多错顾虑。

监管的温度与力度之辩

中外合资企业合同提前终止后的市场监管，本质上是一场秩序与效率、安全与活力的博弈。当监管的力度过度挤压市场的空间，企业会陷入不敢退的困境；当监管的温度缺乏力度的支撑，风险又会如脱缰野马般失控。理想的监管状态，应是刚柔并济——以法律为刚，划定不可逾越的红线；以智慧为柔，留足市场自治的空间。正如园丁修剪枯枝，既要果断剪除病枝（违规终止），也要呵护新芽（市场活力），而非将整片花园用围栏圈死。唯有如此，市场监管局才能在合资企业退出的终章中，真正实现监管效能与市场活力的双赢。