当一家外商投资企业（以下简称外资企业）的清算报告因股东间对资产评估方法的分歧、债权人清偿顺序的争议，或是跨境税务处理的合规性瑕疵而陷入僵局时，一个看似简单的行政登记问题，实则牵动着公司法、外商投资法、破产法乃至国际私法的多重神经。清算报告作为企业注销的最后一公里，其争议解决机制的设计不仅关乎企业退出市场的效率，更直接影响着外商投资环境的法治化水平。当争议发生时，外资企业能否向市场监管局申请仲裁？这一问题的答案，远比是或否复杂——它既涉及行政权与司法权的边界厘定，也折射出制度供给与市场需求的错位。本文将从争议类型、数据支撑、权限冲突与路径重构四个维度，深度剖析这一议题，并尝试提出兼具可行性与前瞻性的解决方案。<

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一、清算报告争议的多维图景：数据背后的利益博弈

清算报告争议并非孤立的法律现象，而是外资企业退出过程中多方利益冲突的集中爆发。要理解其复杂性，首先需借助数据勾勒争议的全貌。根据中国外商投资企业协会2023年发布的《外商投资企业清算纠纷白皮书》，在2020-2022年间，外资企业清算纠纷中，涉及清算报告争议的占比高达35.7%，仅次于股东出资责任纠纷（41.2%），成为外资企业注销阶段的高频雷区。这一数据揭示了清算报告在外资企业退出机制中的核心地位——它既是企业清算结果的说明书，也是股东、债权人、税务机关等各方利益的试金石。

进一步拆解争议类型，最高人民法院2022年发布的《外商投资企业审判工作报告》显示，60%的清算报告争议集中于实体内容真实性，具体表现为：股东通过关联交易转移资产、低估或漏列债务、虚构清算费用等；28%的争议源于程序合规性，如未依法通知债权人、未召开股东会审议清算报告、未依法进行公告等；剩余12%则涉及跨境特殊问题，如外资股东以跨境支付为由要求优先清偿、境外债权人的清偿顺序认定等。这三类争议并非泾渭分明，往往相互交织——例如，一份虚构清算费用的报告，既可能涉及实体造假，也可能违反程序通知义务。

国际商会（ICC）2024年《跨境投资清算指南》则从全球视角补充了另一维度：在跨境外资企业清算中，42%的争议因报告标准不统一引发。例如，中国会计准则与国际财务报告准则（IFRS）对可变现净值的认定存在差异，导致外资股东与中方股东对资产评估值的分歧；部分国家要求清算报告必须包含税务合规证明，而中国对此未作强制性规定，引发税务机关与企业的争议。这些数据共同指向一个核心矛盾：清算报告作为法律文件与商业文件的双重属性，使其在多元利益主体和多元法律体系下，天然成为争议的重灾区。

那么，当清算报告争议爆发时，外资企业为何会想到向市场监管局申请仲裁？这背后隐藏着对行政效率的朴素期待——相比于耗时数年的诉讼，市场监管局的行政处理似乎更快；相比于商事仲裁的高成本，行政介入似乎更经济。这种期待是否合理？市场监管局是否具备仲裁的权限？这需要我们从制度层面展开剖析。

二、市场监管局的仲裁困境：权限迷思与路径冲突

要回答能否向市场监管局申请仲裁，首先要厘清仲裁的法律内涵。根据《仲裁法》，仲裁是指平等主体的公民、法人和其他组织之间发生合同纠纷和其他财产权益纠纷，自愿达成仲裁协议，提交仲裁机构裁决的司法活动。其核心特征是自愿性民间性与终局性。而市场监管局的职能，根据《市场主体登记管理条例》，主要是对市场主体登记注册事项进行监督检查对市场主体违反登记管理法规的行为进行查处，本质是行政权的行使，具有强制性法定性与层级性。

严格来说，市场监管局并不具备仲裁的法定权限——它不是仲裁法规定的仲裁机构，也无法作出具有终局效力的仲裁裁决。那么，外资企业为何会产生向市场监管局申请仲裁的误解？这源于对行政处理与仲裁的混淆，以及对市场监管部门在外资企业注销中角色的误读。在外资企业注销流程中，清算报告是市场监管部门办理注销登记的前置材料之一，根据《市场主体登记管理条例实施细则》，市场监管部门需对清算报告的形式要件进行审查，如是否由清算组盖章、是否经股东会决议通过等，但不对清算结果的实体真实性承担审查义务——这一边界在实践中却常常被突破。

一种观点认为，市场监管部门作为外资企业的登记机关，应当对清算报告争议进行行政裁决，以解决多头管辖的困境。例如，某外资企业因清算报告中未分配利润的分配问题引发股东争议，一方股东向市场监管部门投诉，要求不予办理注销登记；另一方股东则坚持认为清算报告合法，要求尽快注销。市场监管部门陷入两难：若直接注销，可能损害异议股东权益；若不予注销，又可能违反高效退出的市场原则。支持行政裁决的观点认为，赋予市场监管部门对清算报告争议的裁决权，能避免信访不信法诉讼久拖不决的问题，符合行政效率优先的改革方向。

反对的声音同样强烈。程序正义学派指出，清算报告争议本质上是私权纠纷，行政机关介入实体争议，既缺乏中立性（市场监管部门与外资企业存在管理与被管理关系），也违背司法最终裁决原则——若当事人对行政裁决不服，仍需通过行政诉讼救济，反而增加程序成本。经济分析法学派则从成本效益角度分析：市场监管部门人力有限，若介入清算报告争议的实体审查，将挤占其市场监管的精力，导致该管的没管，不该管的管了。例如，2023年某省市场监管局数据显示，该局处理的外资企业注销投诉中，65%涉及清算报告争议，导致其无暇顾及虚假宣传、产品质量监管等核心职能。

笔者的立场在研究过程中经历了从支持行政介入到主张有限审查的转变。最初认为，在优化营商环境的背景下，市场监管部门的适度介入能降低外资企业的维权成本——毕竟，相比于法院，企业更信任行政机关。但通过分析案例发现，这种信任往往建立在误解之上：某外资企业股东曾向笔者坦言，找市场监管局投诉，就是觉得他们‘能说了算’，但事实上，市场监管部门最终只能调解，无法强制执行，结果反而浪费了时间。这让我意识到，清算报告争议的解决，关键不在于增加一个裁判者，而在于明确各裁判者的边界——市场监管部门应回归形式审查的本位，司法系统则应强化实体争议的终局裁决能力。

三、现行机制的缺陷与重构：从行政主导到多元共治

清算报告争议的解决，本质是构建一个权责清晰、程序高效、救济充分的纠纷解决体系。现行机制的核心缺陷，在于行政权与司法权的边界模糊，以及单一救济与多元需求的错配。要破解这一困境，需从制度供给与实践创新两个维度同步发力。

（一）制度供给：明确市场监管部门的有限审查权

市场监管部门在外资企业注销中的角色，应定位为程序守门人而非实体裁判者。具体而言，其审查权限应限于：1. 清算报告的形式要件是否完备（如是否包含资产负债表、财产清单、债权债务清理报告等法定内容）；2. 清算程序是否合法（如是否依法通知债权人、是否公告、股东会决议是否符合公司章程规定）。对于实体争议，如资产评估值是否合理、债务清偿顺序是否合法，市场监管部门无权直接裁决，但可引导当事人通过协商、调解、仲裁或诉讼解决。

这一制度设计并非不作为，而是有所为有所不为。例如，《北京市外商投资企业注销指引（2023年）》明确规定，市场监管部门在审查清算报告时，发现可能存在实体争议的，应书面告知当事人可向行业协会、商会申请调解，或向人民法院提起诉讼。这种程序引导+风险提示的模式，既避免了行政权的过度扩张，也为当事人提供了多元化的救济路径。

（二）实践创新：构建行政审查+司法仲裁的双轨制

对于清算报告争议的实体问题，应强化商事仲裁与司法诉讼的终局裁决功能。一方面，可借鉴《深圳经济特区外商投资条例》的经验，支持外商投资企业协会、仲裁委员会设立外资企业清算争议仲裁中心，专门处理清算报告争议。仲裁中心可吸纳熟悉外商投资、跨境税务、会计准则的专家担任仲裁员，适用一裁终局制度，提高解决效率。例如，2022年，深圳国际仲裁院（SCIA）受理的12起外资企业清算报告争议仲裁案，平均审理周期仅为4.5个月，远低于民事诉讼的18个月平均周期。

法院应强化类案检索与专业化审判，统一清算报告争议的裁判标准。针对跨境清算中的法律冲突问题，可依据《涉外民事关系法律适用法》，适用当事人意思自治原则——若外资企业公司章程约定清算争议适用某国法律，且该法律不违反中国强制性规定，应尊重当事人选择；若无约定，则适用清算地法律（即中国法律）。最高人民法院2023年发布的《关于审理外商投资企业纠纷案件若干问题的规定（二）》第12条已明确清算报告的效力认定适用清算地法律，为司法实践提供了指引。

（三）技术赋能：用区块链破解信任危机

清算报告争议的核心痛点是信息不对称——股东、债权人难以核实清算报告的真实性，行政机关也缺乏有效的审查手段。对此，区块链技术的应用或许能提供釜底抽薪的解决方案。例如，上海市市场监管局正在试点的外资企业区块链清算平台，可将清算过程中的资产评估、债务清偿、税务缴纳等关键信息实时上链，确保数据不可篡改、全程可追溯。债权人、股东可通过平台查看清算进度，监管部门则可通过智能合约自动审查程序合规性。这种技术+制度的模式，不仅能减少争议的发生，也能在争议发生时提供客观的证据支持，降低举证成本。

四、在效率与公正之间寻找平衡点

外商投资企业注销清算报告争议的解决，是一场效率与公正、行政与司法、本土与跨境的平衡艺术。市场监管局的仲裁迷思，本质上是制度供给与市场需求脱节的产物——当企业期待一个快而准的纠纷解决机制时，现有体系却提供了慢而泛的救济路径。

重构这一路径，需要明确：市场监管部门不是仲裁员，而是程序监督者；商事仲裁不是奢侈品，而是必需品；技术不是替代品，而是赋能者。唯有如此，才能让外资企业在退出市场时，感受到法治的温度，进而增强对中国营商环境的信心。

或许，我们不应再纠结于能否向市场监管局申请仲裁，而应思考：如何构建一个让企业愿意选择、能够信任、高效解决的争议解决体系？这不仅是法律问题，更是关乎中国对外开放水平的治理问题。当清算报告不再成为争议的，而是企业诚信退出的通行证时，我们才能真正实现市场化、法治化、国际化的营商环境目标。