上海企业清算决议无法形成时的强制注销：制度逻辑、实践困境与优化路径<

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引言：当清算僵局成为市场退化的堰塞湖

在上海浦东张江科学城的某孵化器内，一家从事人工智能研发的初创企业因技术路线分歧陷入股东内斗——持股40%的创始人与持股35%的投资方就清算方案无法达成一致，剩余25%的小股东则选择沉默。企业营业执照已被吊销两年，却因清算决议迟迟无法形成，既不能完成注销，也无法通过破产程序退出，最终成为孵化器档案里一沓积灰的僵尸企业。这样的场景并非孤例：据上海市市场监管局2023年内部调研数据，全市约有12%的吊销未注销企业因股东清算僵局陷入退出无门状态，不仅挤占市场资源，更可能衍生出债务纠纷、员工权益受损等次生风险。

这一现象引出了一个核心问题：当企业内部治理失灵，清算决议无法形成时，市场监管部门能否通过强制注销打破僵局？其制度边界何在？又如何在效率与公平之间寻求平衡？本文将从法律框架、实践操作与理论反思三个维度，剖析上海企业强制注销的底层逻辑，并尝试构建一个更具解释力的分析框架。

一、清算决议无法形成：成因与制度诱因

清算决议无法形成，本质上是公司内部治理失灵的外在表现。我们可以将这一现象解释为集体行动困境在公司清算阶段的集中爆发：股东间因信息不对称、利益诉求差异或信任破裂，导致合作成本超过合作收益，最终陷入谁都不同意清算，谁都无力独自清算的僵局。

有趣的是，最近的一项研究（华东政法大学公司治理研究中心，2022）通过对上海200家陷入清算僵局的企业案例分析发现，股权结构分散（前三大股东持股比例之和低于60%）和控制权争夺（创始人/投资方之间对企业控制权存在分歧）是两大核心诱因，分别占比47%和38%。例如，某生物科技公司因创始团队与投资方对企业估值认知差异，在清算资产分配上互不相让，导致清算组成立一年内未能形成有效决议。

制度设计的不完备性也加剧了这一问题。现行《公司法》规定，清算决议需由股东会（或股东大会）以特别决议通过（需代表三分之二以上表决权的股东通过），但在股东对立的情况下，这一多数决机制可能沦为少数股东拖延清算的工具。实践中，部分小股东通过故意缺席、投反对票等方式阻挠决议，而法律缺乏对恶意阻挠清算行为的直接惩戒，进一步降低了达成清算协议的可能性。

二、强制注销的制度框架：上海实践的三阶审查模型

当清算决议无法形成，企业又符合法定注销条件时，市场监管部门的强制注销成为打破僵局的最后手段。根据《市场主体登记管理条例》《上海市市场主体登记若干规定》及市场监管总局《关于完善市场主体退出机制的指导意见》，上海的强制注销制度可概括为三阶审查模型，即形式要件、实质要件与程序要件的递进式审查。

（一）形式要件：前置程序的穷尽性验证

强制注销并非市场监管部门的自由裁量权，而是以穷尽内部救济为前提。上海实践中，形式要件审查的核心是验证企业是否已履行以下前置程序：

1. 清算组成立义务：企业被吊销营业执照后15日内需成立清算组，未成立的，利害关系人（如股东、债权人）可申请指定清算组，市场监管部门会要求提供法院指定清算组的裁定或股东会决议；

2. 催告与通知义务：清算组需书面通知已知债权人，并在全国企业信用信息公示系统公告（公告期不少于45日），需提供邮寄凭证、公告截图等证据；

3. 内部协商记录：要求企业提供股东会/董事会关于清算的会议记录、表决结果，证明已尝试通过内部程序解决分歧，但未果。

例如，在上海市静安区市场监管局2023年处理的某餐饮企业强制注销案中，企业因股东失联无法成立清算组，监管部门通过多轮公告+股东名册查询，最终联系到剩余股东，责令其在30日内成立清算组，逾期未果后才启动强制注销程序。

（二）实质要件：退出无障碍的实质审查

实质要件审查是强制注销的核心，旨在确保企业干净退出，避免遗留债务、税务等风险。上海实践中，重点审查以下四方面：

1. 债权债务清理状态

要求企业提供清算报告，载明已清偿全部债务、或对债务已做适当担保（如抵押、质押），或无债务/债务已清偿的债权人确认书。若存在未清偿债务，需证明企业已无财产可供执行（如通过法院终结本次执行程序裁定）。有趣的是，最近的一项调研（上海市法学会财税研究会，2024）显示，在2022-2023年上海强制注销的案例中，63%的企业因无财产可供执行通过实质审查，但其中仅28%能提供债权人书面确认，多数依赖法院或税务部门的间接证明，这为后续债务纠纷埋下隐患。

2. 税务合规性

税务注销是强制注销的前置门槛。上海通过税务-市场监管数据共享机制，要求企业提供清税证明或《税务事项通知书》（注明无欠税、无未缴发票）。对于存在欠税的企业，需提供分期缴纳协议或担保函，否则强制注销程序中止。

3. 职工权益保障

需确认企业已结清工资、社保费用，或已提取职工工资、社会保险费用和法定补偿金（需提供人社部门备案的《清算报告》）。实践中，监管部门会重点核查欠薪黑名单企业，对存在欠薪的，强制注销前需协调人社部门优先垫付。

4. 无其他未了结法律纠纷

通过中国裁判文书网中国执行信息公开网等平台查询，确认企业无正在进行的诉讼、仲裁或执行案件。若有，需提供法院中止执行或终结执行裁定，证明纠纷已不影响企业退出。

（三）程序要件：公开与救济的双保险

为防止权力滥用，强制注销设置了严格的程序要件，核心是公开性与救济权：

1. 告知-公告程序：市场监管部门在作出强制注销决定前，需通过全国企业信用信息公示系统告知企业及相关利害关系人，公告期不少于20日；

2. 异议处理机制：公告期内，利害关系人（如债权人、未清偿债务的债权人）可提出书面异议，监管部门需在5个工作日内审查，异议成立的，中止强制注销；

3. 决定与送达：审查无异议的，作出强制注销决定，并通过邮寄、公告等方式送达，企业主体资格自决定作出之日起终止。

三、概念模型：强制注销的三维平衡框架

为更直观理解强制注销的复杂逻辑，本文构建一个三维平衡框架（见图1），从效率维度（市场退出速度）、公平维度（债权人/股东权益保护）、安全维度（社会风险防控）三个维度，分析强制注销制度的内在张力与优化方向。

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效率维度（市场退出速度）

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│ ● 理想状态

│ /（效率与公平平衡）

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公平维度（权益保护）←──────────→ 安全维度（风险防控）

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效率维度关注如何快速清理僵尸企业，释放市场资源；公平维度强调债权人、股东（尤其是小股东）的知情权、参与权与受偿权；安全维度则聚焦强制注销可能引发的社会风险（如债务逃废、职工安置问题）。实践中，三者常存在冲突：例如，缩短公告期可提高效率，但可能损害债权人知情权；允许零清偿退出可加快流程，但可能引发债务纠纷。上海的强制注销制度本质是在三者间寻求动态平衡，但当前实践中，效率优先倾向较为明显，公平与安全维度的保障仍有不足。

四、批判性反思：强制注销的效率陷阱与制度短板

尽管强制注销制度为解决清算僵局提供了路径，但实践中的操作偏差与制度设计缺陷，使其面临效率陷阱与公平性质疑。我们可以将这一现象解释为行政权替代市场机制的潜在风险——当市场监管部门以效率为由简化审查，可能忽视市场主体间的权利博弈。

（一）债权人保护不足：形式公告难敌实质知情

当前强制注销的公告期（20日）较短，且依赖全国企业信用信息公示系统这一非定向平台，导致多数债权人（尤其是小额债权人、异地债权人）难以及知悉。上海市消保委2023年的一项调查显示，在因企业强制注销导致维权的消费者中，78%表示从未看到过注销公告。更值得警惕的是，部分企业通过虚假清算报告或与债权人串通的方式，在未实际清偿债务的情况下通过强制注销，最终损害市场信用。

（二）小股东权益被边缘化：沉默多数的退出困境

在股东对立的清算僵局中，小股东往往因话语权不足，被迫接受被清算的结果。例如，某科技公司持股15%的小股东因反对清算方案，被大股东以不配合清算为由排除在清算组外，最终在强制注销中丧失对剩余资产的分配请求权。现行制度缺乏对小股东异议权的保障，也未明确恶意阻挠清算股东的赔偿责任，导致多数决异化为多数人暴政。

（三）裁量标准模糊：确无经营能力的认定困境

《市场主体登记管理条例》规定，企业被吊销营业执照后关闭、撤销，或者被宣告破产等情形可强制注销，但确无经营能力的认定标准模糊。上海实践中，监管部门多以营业执照被吊销超过2年且未经营作为核心依据，但未经营的认定依赖企业自行申报或税务数据，存在信息不对称。例如，某企业虽被吊销执照，但仍在通过地下经营清偿债务，若直接强制注销，可能损害善意债权人利益。

五、未来方向：构建多元共治的强制注销优化路径

这引出了一个更深层次的问题：如何在保障市场退出效率的实现债权人、股东与社会利益的平衡？基于前文分析，本文提出以下优化方向：

（一）制度层面：细化裁量标准，强化权益保障

1. 延长公告期并优化公告渠道：将强制注销公告期延长至60日，并在信用中国（上海）、行业协会官网等平台同步发布，定向通知已知债权人（如银行、供应商）；

2. 建立小股东异议听证制度：对持股10%以上的小股东提出的异议，监管部门应组织听证，允许其提供清算方案替代建议，保障程序参与权；

3. 明确恶意阻挠清算的赔偿责任：在《上海市市场主体登记若干规定》中增加条款，对故意不参加股东会、提供虚假清算材料等行为，股东需对公司债务承担连带责任。

（二）技术层面：构建数据联动的智能审查平台

依托上海一网通办平台，整合市场监管、税务、法院、人社等部门数据，建立强制注销智能审查系统，实现：

- 自动比对：企业税务、诉讼、社保数据实时同步，自动识别欠税未结案欠薪等风险；

- 风险预警：对存在重大债务纠纷的企业，强制要求提供债权人清偿方案，否则不予注销；

- 全程留痕：审查流程、异议处理、决定送达等环节线上化，确保可追溯、可监督。

（三）实践层面：探索预强制注销调解机制

在启动强制注销前，引入第三方调解机构（如商事调解中心、行业协会），对股东分歧、债权债务问题进行前置调解。例如，上海浦东新区市场监管局2023年试点的预强制注销调解机制，通过调解促成35%的清算僵局企业达成和解，避免了强制注销的刚性操作，既提高了效率，又保障了公平。

结论：从强制退出到有序退出的制度升级

上海企业清算决议无法形成时的强制注销制度，本质上是市场退出机制中行政干预与市场自治的平衡产物。当前，该制度在解决僵尸企业退出问题上发挥了积极作用，但在债权人保护、小股东权益保障、裁量标准细化等方面仍有优化空间。未来，强制注销制度的完善应从效率优先转向多元共治，通过制度细化、技术赋能与机制创新，构建效率、公平、安全三位一体的有序退出体系。

对于财税实践而言，企业应重视清算阶段的内部治理，通过章程约定清算程序、表决机制，提前防范清算僵局；债权人则需关注企业注销动态，主动行使知情权与异议权；监管部门可进一步探索强制注销+信用修复联动机制，对主动清偿债务的企业，允许其修复信用，实现退出与重生的双赢。唯有如此，才能让强制注销真正成为市场经济的清道夫，而非绊脚石。